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农村集体土地流转演化趋势分析——基于政府主导型流转模式的视角

农村土地和乡村振兴2021-02-10 06:18:37

摘要:我国农村集体土地流转配置的格局不仅关系到农民增收、农业增效与农村增福, 而且关系到城乡资源优化配置的格局与和谐社会机制的构建。以“三种流转模式”演化的最新地理与经济特征为对象, 并以政府主导型的演化机制为主线, 重点分析有利变量与不利变量对具有“大跃进”特征的政府主导型演化趋势的影响, 最终得出土地流转未来格局是:政府主导型短期扩张难以替代长期衰落的趋势, 农户主导型短期停滞并不意味长期衰落, 集体主导型依附特征将随政府主导型一损俱损、一荣俱荣。

一、问题提出

2009年成都市发生的“唐福珍事件”使政府主导的土地流转再次成为社会焦点。事实上, 土地拍卖制度在国内早已有之。在20世纪80年代, 中央为了解决深圳发展的资金瓶颈, 通过土地拍卖使其发展获得“第一桶金”。自此以后, 地方政府为弥补本地城市的发展资金缺口, 深圳市的征地拍卖制度被日益成为仿效的对象。不可否认, 早期的土地拍卖制度对于盘活城镇国有土地, 促进土地集约利用功不可没, 但很少涉足到农地国有化流转, 因而在城乡引起的官民纠纷较少。进入20世纪90年代, 随着中国财税制度改革深入, 地方政府的财源日益萎缩, 为弥补巨额赤字, 深圳市的农地卖地制度成为仿效的热点。到21世纪初, 随着城市存量土地日益枯竭与城镇化加速, 变集体土地为国有增量土地日益盛行, 于是全国出现层出不穷的“唐福珍事件”。面对政府暴力征地的弊端, 中央政府对此虽然屡禁而不止, 最终会危害国家粮食安全、妨碍和谐社会。

虽然学界对土地流转的研究源远流长, 但多数研究以土地的规模经营为切入点, 重点分析土地收益的资产化、股权化、债权化问题[1,2];而国外学者对中国土地研究以土地聚集、组织创新、空间依附等交叉学科或实证分析为主[3]78-82[4,5]。但是, 由于政府拍卖制度形成的历史惯性思维, 人们对土地流转的弊端, 要么熟视无睹, 要么视为理所当然, 因而很少从流转主体视角研究土地配置。虽然于传岗从土地流转利益相关者视角把国内土地流转归结为政府主导型、集体主导型、农户主导型三大类型 (简称“三种模式”) , 并进行了初步的定性分析[6], 但是缺少对此进行系统的演化分析研究。一是缺少从流转利益相关者 (政府、集体、农户) 的视角研究政府主导型的流转特征;二是欠缺对政府介入流转的动力机制与演化趋势的研究;三是缺少对农地流转演化趋势分析。显然, 此类研究欠缺, 不仅有悖于中央流转政策的初衷, 而且不利于土地最佳配置;不仅难以协调各方利益, 而且最终有损社会和谐;不仅关系到各流转利益相关者的博弈;而且关系到农民增收、农业增效、农村增福机制的构建。

基于农村集体土地 (简称农地) 在城乡统筹发展中的地位与作用, 政府主导型对集体主导型有“鲶鱼效应与依附效应”, 基于农户主导型与时俱进的独立品格, 政府主导型可分为政府垄断型 (纯政府主导型) 、准政府主导型 (以政府为主, 以农户或集体为辅) 、政府辅助型 (以农户或集体为主, 以政府为辅) 等三类, 由此推测, “三种模式”在流转中相互交叉、又彼此盘根错节的现实就一目了然。

由于土地流转不仅是土地自身的流转, 而是依附在土地上的人的权益流转对集体土地流转格局产生影响, 因而本文以政府主导型为研究主线, 以农地流转权益为研究切入点, 以农地未来的演化格局为研究目的, 综合分析农地流转的演化特征, 重点分析政府主导型的演化动力及其对“三种模式”演化趋势的影响。

二、集体土地流转“三种模式”的演化特征

迄今为止, 我国农地配置虽然演进为政府、集体与农户主导的“三种模式”, 但从历史视角看, 城市重工业化的出现与房地产的崛起无疑是“三种模式”得以分化与演化的物质基础。然而, 从正式的制度演化看, 2009年中央颁布的“一号文件”无疑成为中国农地资源配置的新拐点, 这是因为2009年的“一号文件”使政府主导型获得合法地位, 并使其从城镇蔓延到乡村, 使具有依附属性的集体主导型借助政府的力量得以再生的同时, 也强化了政府主导型在城乡土地流转格局中的地位, 并诱发了以“三种模式”为依托的诸多新的流转特征。

(一) “三种模式”分布呈现中心与外围关系

从三种模式在地理空间分布形态看:

一是“三种模式”的空间分布呈现中心与外围关系。若以城市为中心, “三种模式”的流转比 (主导流转面积/流转总面积) 的空间分布看, 政府主导型主要集中在城中村或城镇郊区及周边, 集体主导型主要集中在小集镇与乡村, 农户主导型主要集中在乡村。在信阳市的随机调查显示, 三种模式在它们的主要分布区分别占87%、62%、91%。初步形成以城市为内核的中心与以乡村外围的土地流转递减的地理特征, 政府主导型的“流转比”随城镇辐射力弱化而递减规律;集体主导型“流转比”在小集镇也存在弱递减规律, 只是小集镇经济辐射力弱, 其在地理空间分布规律不明显, 因而有显著的“飞地”特征;农户主导型“流转比”随城镇辐射力弱化而呈现递增趋势。

二是“四类农户”分布密度比具有中心与外围特征。经验数据显示, 纯流转户 (土地全部流转) 与承租户多发生于城乡结合部、小集镇及周边;虽然在乡村也存在, 只是比重 (密度) 太低。准流转户 (部分土地流转的农户) 也存在类似特征, 只是纯农户分布密度从城市向乡村递减;自营户 (承租土地为零的农户) 分布密度恰好相反。以河南省罗山县为例。在罗山县城, 全流转户在全县所占比重 (全流转户/乡村农户) 为14.2%, 主要集中城镇及郊区;半流转户占40.1%, 自营户占28.7%, 主要分布在边远乡村;其余为承租户。可见, 若没有政府参与, 纯流转户、准流转户、承租户主要分布在城镇周边及毗邻区, 且越是远离城镇的乡村, 三者所占比重越小, 密度越低;相反自营户流转比就越高、密度高, 具有空间与外围特征。在同一地区, 准流转户流转比高于纯流转户, 而自营户流转比也存在差异。

三是诸多地区流转分布存在中心与外围关系。在没有政府主导型流转的大都市, 纯流转户、准流转户与自营户的流转比, 以城市为中心向乡村蔓延, 随都市辐射力下降, 纯流转户的流转比逐渐下降, 准流转户的流转比也经历了先降后升再降趋势;自营户的流转比随都市辐射力弱化呈现加速递增趋势。在自然条件不同的乡村, 如山区和平原二者分布存在较大差异。在山区, 尤其是贫困山区形成了与城市相类似的中心与外围模式, 流转比重呈现以山区为依托的中心与外围的情况, 纯流转户所占比重要高于准流转户, 只是不同地方情况不尽相同。例如, 在平顶山市尧山风景区, 流转似乎无规律可寻。在农业生产条件好的平原地区, 土地流转的中心与外围特征不太明显。例如, 在浉河与淮河三角洲, 土地流转以准流转、自营为主, 纯流转所占比重极低, 被流转的土地多是零碎地块、劣等地, 自营土地是大块耕地与优等地。

(二) 不同流转模式的流转主体的层级日趋高层化

从全国范围看, 农地流转主体日益向高层化、大型化、复合化演进。虽然全国各地出现了一批流转典型模式。如信阳模式、安阳模式、成渝模式、天津模式。从流转主体行政级别看, 流转主体可以是乡级、县 (区) 级、市、省 (直辖市) 级, 于是各地出现了直辖市模式, 如天津、重庆模式;市级模式, 如安阳、信阳模式、昆山模式;乡 (镇) 模式, 如各地乡镇主导新村建设。只是不同层级的模式, 又有不同流转特征。从时间拐点看, 在2009年以前, 各地省级政府、乡镇机构很少介入土地流转, 土地流转以市县为主, 如芜湖模式;2009年后, 省级政府开始大规模介入农地流转, 直接介入土地流转的有天津市、重庆市、郑州市。从流转价值分割来看, 一方面, 农地流转价值与政府行政级别挂钩, 政府的行政级别越高, 动用国家机器能力越强, 流转一单位土地获取的流转租金相对份额越小与绝对量却越多, 对土地财政期望越高;相反, 政府行政级别越低, 动用国家暴力能力越低, 流转一单位土地获得流转租金的相对份额较大, 绝对收益较小。以河南信阳市为例, 市区开发价值大的土地, 土地流转权归市政府;开发价值次之的土地, 流转权归羊山管理区, 市政府为辅;在平桥区的五里店镇, 流转以镇政府为主、区政府为辅。在县城周边, 流转采用县政府主导型;在小集镇周边, 流转采用乡政府主导型;在中心村周边, 流转采用乡政府或集体主导型;在远离城镇辐射的乡村———土地流转价值的最低端———自然村土地, 农用土地流转以农户为主。以罗山县为例, 2009年前, 农地流转权完全掌控在农户手中, 土地是否流转、怎样流转、对谁流转, 完全掌控在农户手中;2009年后, 流转权日益转移到村委、乡、县及附属部门手中。由于政府主导型存在流转的委托代理制, 所以流转主体行政级别越高, 土地流转代理链越长, 流转剩余价值分割环节越多, 失地农户获得的流转收益越少, 土地流转的财富效应越明显。然而, 这种打上行政“序列制”的流转模式, 在以城镇为中心向乡村蔓延的同时, 打破了乡村内生的、自发的农户主导一统天下的格局。农户主导型流转主体演化也存在类似性质, 2009年以前, 流转主体以微型农户、小农户为主, 2009年后, 以大家庭或家族为主, 整体流转开始出现, 其流转的组织化、多元化、整体性程度越来越高。但是, 集体主导表现不明显。

(三) 三种模式流转边界由泾渭分明转向模糊演进

农村土地流转边界演化的时间拐点是2009年。一是在2009年或更早以前, “三种模式”流转主体对流转边界存在天然的、不成文的共识, 使三者的流转标的和流转边界泾渭分明。从流转标的看, 农户直接支配的自然资源, 主要有流转耕地、宅基地、林地、草地等归家庭直接支配;集体组织流转的集体机动耕地、林地、河滩、荒山、湖塘、集体建设用地, 以村“两委”直接控制的自然资源为主, 主要控制农村建设用地流转;政府流转的土地主要是公益性、基础设施用地 (公路、铁路、港口) 、生态防护林用地与部分小集镇建设用地。政府仅涉足农地国有化流转 (简称“农转非”) , 几乎不涉足农业用地的流转。二是流转标的与边界日趋由清晰、明确日益向交叉、模糊演进。一方面, 政府对农业用地流转涉足从无到有、从小到大, 各种模式对农地流转权的博弈日趋激烈。在河南罗山县, 2011年有87.1%的采用农户主导型, 10.9%的集体主导, 2%的为政府主导或撂荒的山地。与此同时, 土地流转利益相关者对集体建设用地流转权、置换权的博弈也日益激烈。以小产权房为例, 虽然合情合理、不合规的小产权房在城镇、郊区、小集市普遍存在, 是这三种流转主体相互博弈的结果, 但是由于相关数据不可得性, 现在对“三种模式”的分布具体情况就无法得知。尽管如此, 却无法遏制农地利益相关者对农地“非农化”与“非粮化”收益的渴望, 将引致农户借助家族或宗族力量, 村干部借助权力庇护把土地流转的触角伸向社区新村、小集市、小城镇;县乡官员基于选拔机制的诉求把流转土地大棒伸向新村, 最终推动政府主导型继续向乡村部门蔓延, 至于三者达到均衡的地理经济空间边界在哪里, 现在还不得而知。

(四) 政府主导型土地流转存在明显的大跃进行为

在河南与山东调研发现, 政府主导型以大规模经营为主, 其主导的农地流转存在“贪大求快”的行为, 集体主导型以适度规模经营为主, 土地以适度流转为主, 农户主导型采用人地匹配的原则, 以渐进式小型化流转为主。使政府主导下的农业经营组织平均规模超过日本, 有的达到或接近美国农业规模经营水平。直到20世纪90年代中期以前, 中国农地流转比小、规模低。例如, 1995年, 中国农地流转比仅为3%。在非农产业发展较快的经济发达地区, 土地流转比也没有超过7%~8%[7]。

不同流转主体都有寻求规模流动的动机, 只是具体运作的路径不同。农户主导型坚持了生产要素配置的同步论, 采用川流不息、蚂蚁搬家的路径;集体主导型坚持利益优先, 采用强者先得, 集中流转路径;政府主导型坚持“毕其功于一役”路径, 采用整体拆迁、整体流转的路径。只要存在政府主导型, 无论是在城市部门还是在乡村, 土地流转的规模、速度、力度让农户难以承受。2009年前, 拘泥于政策限制, 政府在城镇部门对建设用地流转采用强制拆迁、整体流转;在乡村采用小规模、渐进式流转;2009年后, 政府强势介入农地流转, 其流转规模之大、速度之快、涉及范围之广, 完全是借鉴城市经验。据信阳市农业局报道, 2009年底, 信阳市共流转土地109万亩, 仅占耕地总面积的13.5%。2010年, 信阳共创办土地信用合作社240家, 建立土地流转中心197个, 流转土地总面积达到745万亩, 是改革试验前的7倍[8]。尽管地方政府最初的流转处于发展农业的“示范效应”, 但最近的流转却打上了“政绩”效应。事实上, 面对政府流转土地的规模、速度, 对农民造成的震撼远远超过流转自身。尽管自愿流转依旧是政策的主流, 却引起众多农民的困惑。尽管多数农户对农业规模经营存在需求, 但他们认知的适度规模流转 (经营) 与政府推导的规模经营存在显著差异。以信阳市为例, 在粮食主产区, 一个拥有两个劳力的准承租户, 自营加承租农地20亩的种植收入加其他, 收入约3万元;两个劳力的自营户收入为2万元 (无工资性收入) ;准流转户的规模收入约5万元 (农业收入在1万元以内) 。可见, 多数农户对农地适度规模经营的认知与政界、学界提倡的适度规模流转 (经营) 大相径庭。

(五) 农户主导型模式体现了人地匹配的流转理念

在没有外力干预农地流转的格局下, 农户主导土地流转在乡村经历了发展 (1979~2009年) 、自然演化, 形成了承租户与流转户相互匹配的微观流转格局。在这种格局下, 乡村农户演化为纯流转户、准流转户、自营户、准承租户与纯承租户等五大类。在罗山县泗淮村, 五类农户分别占农户总数的9.1%、37.1%、23%、20.5%、0.1%。纯流转户 (土地全部流转的农户, 家庭成员可能定居在乡村) 与准流转户 (土地部分流转的农户, 还经营部分土地) 合称为流转户 (按农户流转土地比重) , 属于农地流转供给主体;准承租户 (经营自家承包地的同时, 有部分土地属于承租流转) 与纯承租户 (经营土地全部是农户流转土地) 合称承租户, 是农地需求主体;介于二者之间的是自营户 (既不流转土地, 也不承租的农户) 。从浉淮村的调查截面数据看, 其中自营户所占比重最高, 准流转户与准承租户次之, 纯流转户较少, 而纯承租户最少, 若以纵轴表示不同类型农户在总农户所占比重, 横轴表示农户经营面积, 把五类农户在坐标平面内描述出来, 五类农户经营土地分布呈倒“U”型曲线。进一步调查发现, 五类农户分布曲线还存在地区差异。例如, 在城郊地区, 农户流转分布趋势是倒“L”曲线, 这说明, 农地流转趋于稳态水平, 至于农业主产区的农地流转的倒“U”型曲线是否会演化为倒“L”曲线, 这还是一个未知之谜。但是, 对二者分布的差异, 可能源于地区经济发展水平的差异, 但是这种差异可能又源于非正式制度。在五类农户中, 若没有健全的农村社会保障, 尽管多数农户认识到土地集中、连片经营的意义, 但是对政府组织的大规模流转存在异议。纵使政府有公正流转的导向, 仅有纯承租户对政府主导型有强偏好 (前提是合力利益补偿) ;准承租户有适度规模经营需求, 但对其有弱偏好, 自营户与准流转户表示反对, 相反纯流转户对其态度不明朗 (数据不可得) 。虽然政府主导流转模式受纯承租户欢迎, 却违背多数农户意愿, 也违背了农地配置与农户匹配的市场机制。此外, 针对政府主导型培育的农业企业、专业合作社、龙头企业+合作社、股份合作制等多种规模经营组织, 无论它们的规模与经营方式存在何种差异, 其背后总能找到地方政府影子。面对政府主导型“毕其功于一役”的流转导向, 不仅超越了城乡生产力发展现状, 而且引致弱势农民 (中老年农民) 失业, 因而受农户排斥。由于多数农户在流转发包中没有平等的竞拍权, 他们由曾经土地使用者沦为乡村无所依靠的定居者, 他们对政府主导土地流转的态度就可想而知。

(六) 不同模式租金的支付因地因模式而制宜

土地流转面积、区位、目的、资质决定流转收益, 但地区间差异较大。浙江省德清等县流转租金优等地一般600~1 000元/亩/年, 劣等地约400元。黑龙江克山县的流转150~280元/亩/年, 而绥化市为268元[9]。三种模式的流转费在河南也存在差异。信阳羊山区的集体主导型流转费约500~700元/亩/年, 劣等地仅200元/亩, 宝丰县农民丘陵地一次性买断8 000元/亩, 沈丘县集体主导型优等地流转费最高达1 000元/亩/年;也存在流转零租金现象。从流转费的定价机制看, 由于各种模式流转理念不同, 因而定价机制不同。农户主导型低流转费, 多发生在熟人社会, 属于社会亲情 (人情) 型;在陌生人社会中, 它属于市场公平型, 按市场公平价格收费。集体主导型属于权力加“关系”型, 流转费高低不一;政府主导型属于行政市场型 (简称混合型) , 流转费用要远高于其他类型。在河南省漯河、驻马店、信阳等地, 出现了农户主导型主要以亲情定价为主, 以市场定价为辅;集体主导型以关系市场混合型为主;政府主导型几乎完全按行政市场型定价。但是, 对于同一地块, 采用不同模式, 农户主导型最低, 政府主导型最高, 集体主导型适中。一种合理的解释是, 政府主导型高流转金源于非熟人社会一次性博弈;农户主导型低流转费可能是源于熟人社会重复博弈;集体主导型流转费不稳定源于乡村权力与关系多重博弈。从流转费的支付期看, 政府、集体主导型结算方式为一次缴纳和分批缴纳两种情况。从支付流转租载体看, 除以上省市以货币租为主外, 其他省份还存在其他形式。四川省都江堰科技示范园区流转租金是1 000斤/亩/年大米;安徽省繁昌县流转租金大约200~225斤/亩/年稻谷[9]。然而, 农户主导型流转费支付形式多样, 可以是劳役租金、货币租、实物租与“人情租”。人情租多发生在直系血缘的家族、亲朋之间, 承租户要承担诸多社会义务。从流转期限看, 三种模式都存在长期化趋势。农户主导型不确定性, 集体主导型较长, 政府主导型最长。集体主导型多数在5年以下, 政府主导多数为5年以上。考虑到农户主导型可自然顺延的事实, 其流转期未必比其他模式短, 只是流转发生在重复博弈的亲朋乡邻之间, 因而流转契约可以是以正式的, 可以是口头的, 可以自发延长或随时中断。在信阳市, 99%的农户主导型属于非正式契约, 纯流转户的流转期有的高达15年, 其多数流转以不规范的书面合同为主, 且执行极不规范、流转期不确定。其原因是, 集体组织控制的资源, 属于村官乡干部的第二福利, 也是任人宰割的唐僧肉, 流转期随承租方力量的消长、乡村干部换届而变更, 乡村普通农户很难获得承租权, 流转期长短取决于乡村精英的博弈。由于政府主导型多数与农业企业对接, 虽然有正式契约、流转期较长是不争事实, 但可被地方干部包办、甚至诱导签订。在农业主产区, 政府主导型流转期61.3%在5年, 5~10年的占35.9%, 10年以上的较少。此外, 与经济落后地区相比较, 经济发达地区的政府主导型流转期较长, 如沿海地区的流转期可签到2028年;在内地较短, 很少有超过15年的。政府主导型流转期较长, 可能与发展休闲观光农业、高效经济作物有关, 其流转契约能否自发顺延, 目前还无实例。

三、促进土地流转的因素对不同流转模式的影响

由于政府介入农地流转只是打破农户主导型演化路径, 从而引致集体主导型复苏, 那么政府介入土地流转是否引致成“三种模式”、“三分天下”的格局, 还是演化为农户主导型“一统天下”的局面?这里, 有必要探讨是什么力量或因素影响政府主导型的后发优势问题, 及其对其他模式产生的影响。

(一) 权力资源对土地流转模式演化的影响

在土地国有的虚拟产权条件下, 行政权力对土地资源配置模式影响不同。政府主导型盛行源于它对资源“集中配置”的内在机制。中国土地资源配置存在着一种下级服从上级、小官服从大官的行政体制与意识形态, 这种失去民间约束的流转机制, 对于那些披露政府主导型流转弊端、违背上级意志、反对政府主导土地流转的官员, 他们将受到可怕的惩罚;相反却得以仕途升迁。对集体主导型来说, 也存在类似性质。只要存在农地流转存在寻租的机会, 村官取悦乡官成为为必然, 介入土地流转意味升官发财的机会。除了个别拥有人力资本或社会资本的农民, 尽管多数农民不喜欢农地流转利益相关者介入土地流转, 但处于弱势农户只能被动接受被流转的结果。

以政府主导型为例。政府主导型崛起源于政府对土地配置的行政垄断权所形成的中心与外围关系。高层土地及其执行机构形成土地配置的权力中心, 其外围是从内到外依次分布地是省、市、县、乡, 次外围是行政村, 最外围是农户, 流转权由中心向外围递减。成都模式就是典型案例。由于各级政府对权力中心存在先天的依附关系, 加上外围对中心制衡的权力虚无, 中心对土地流转控制权博弈必然引致其向外围地区蔓延;权力中心为了实现流转租, 不得不与“次外围”建立一种流转收益分成制, 但流转收益的共享分成坚持权力至上的原则, 中心获得多, 外围获得少:处于最外围的农户在流转后几乎成为“无产者”;处于次外围的基层政府成为大跃进流转的偏好者。其原因是, 面对较低流转分成, 地方政府确保机构运行、政绩工程与权力寻租, 以大规模流转来弥补小规模流转利益分成的局限, 于是只要基层政府有流转政策与机会, 政府主导型寻求流转规模最大化, 以实现流转收益最大化, 这是构成中心与外围互动前提, 也是农户主导被政府主导型模式所侵蚀的理论基础。

从流转利益相关者视角看, 土地利益攸关者离权力中心远近, 将决定谁是流转的最大收益者, 谁是流转的最终受损者。以县域土地流转为例。若对流转利益相关者排序, 县级官员及附属人员处于权力中心, 乡干部处于次中心、农村干部和精英主体处于次外围, 普通农民处于最外围。由于流转收益遵循从中心向外围递减的分成制;流转成本恰好相反, 以外围向中心递减的社会等级制, 因而形成中国土地流转的权、责、利的分割机制的中心与外围关系。具体体现是, 当社会面临危机时, 上级政府或上一届官员把危机或责任推诿或转嫁给继任者, 无论这些责任怎么推诿, 最终要中央政府买单, 因此该模式受到地方官员青睐, 而农民遭殃。在此背景下, 若没有中央政府干预, 只要农户默许土地流转, 那么地方政府愿意一劳永逸流转土地, 直到城市部门对土地没有需求为止。综上所述, 政府主导型后发优势源于流转权力扩张, 源于及失去监督的权力会引致“劣币驱逐良币”的演化格局, 这种格局对农户主导型存在“挤出效应”, 对集主导型产生依附性的“扩张效应”。

(二) 土地财政强化加速政府主导型崛起

根据瓦格纳 (Aolf.Wagner) , 罗托斯 (W.W.Rotow) 的现代财政理论, 目前中国处于重工业化时期, 经济发展引致政府职能的扩张, 社会发展也要求政府提供更多公共服务, 地方政府事权扩张必然要求财政收入相应扩张, 以满足政府支出的需要。但是, 近20年的中国财税改革的核心是“事权下放, 财权上收”, 这导致县乡政府财政收支长期恶化。在预算内增收无望的条件下, 地方寻求预算外增收成为必然, 而土地财政是最好的选项。一是城市经济的扩张要求土地扩大供给, 使土地财政成为可能;二是地方交易“双轨制”带来巨额收益强化了地方政府寻租的动机;三是为了化解地方政府积累的巨额债务, 中央政策默许土地财政在全国蔓延;四是屡试皆爽的征地模式让政府尝到征地的甜头, 政府主导型因此而备受关爱。国土部部长徐绍史证实, 从1997~2008年, 全国共出让7 000万亩土地, 获得5.3万亿土地出让金, 造就了3 000万无业游民。因此, 在开源节流无望的条件下, 地方政府强行介入土地流转, 获得土地财政成为理性选择, 就此而论, 政府主导型出现是具有必然性。

基于以上分析, 主导型土地流转处于最佳流转期。一方面城市经济扩张对土地存在超额需求, 使土地财政成为可能;另一方面土地拍卖的“收入效应”将刺激政府流转欲望, 使政府主导型持扩张。加之集体土地产权不清与农户护地成本庞大, 这使政府强制征地成为可能。由于国有土地有限, 获得收入有限, 要想获得更多收入, 必须加大对农地征用与流转。相对有限的国有土地, 集体土地供给似乎是无限的, 土地财政带来收入也是无限的。地方政府以农地规模经营为借口, 借助中央参与乡村土地流转, 为进一步征地作铺垫。财政收入演化趋势似乎证明, 土地财政还有纵深发展的可能。近10年来, 各地土地出让金收入迅速增长, 在地方财政收入中比重不断提升。基于财政部公报, 2001~2003年, 全国土地出让金达9 100多亿元, 约相当于同期全国地方财政收入的35%;2004年, 收入近6 000亿元;2009年达到1.5万亿元, 相当于同期全国地方财政总收入的46%左右。有些县市的土地出让金占预算外财政收入比重已达50%, 有些甚至占80%以上。2010年全国国有土地有偿出让收入29 397亿元, 同比增长106.2%。由此推测, 土地财政短期崛起是不争事实。

既然有的实证研究证明, 政府主导型的崛起同地方政府财政恶化相关, 那么土地财政对其他模式影响显而易见, 在城市部门, 造成集体主导的小产权房建设处于被歧视地位, 进而压制了集体主导型农地非农化在城市部门扩张;在乡村部门, 城市资本下乡挤压了小农资本的生存空间, 从而导致农户主导型流转模式变革与衰落。但是, 在中国房产税开征背景下, 房产税能否替代土地财政, 这将决定“三种模式”的演化格局, 至于产生何种影响还要研究。从短期看, 由于各种原因, 房产税的开征将长期束之高阁, 土地财政在短期内还将存在, 以此推测土地财政将成为政府主导型扩张的短期序变量。但是土地财政的造富效应是一把双刃剑, 激活了集体主导型复苏与农民捍卫权益的理念复苏。由于多数农户对集体主导型的弊端心知肚明, 若不是依附政府主导型, 只能处于萌芽状态。土地财政对农户主导型影响较为间接, 却是不利因素。

(三) 城镇先发优势要求土地适度集中

针对政府主导型在乡村蔓延, 一种解释是政府主导型有规模流转优势, 而农户主导型对此无能为力;另一种观点, 城市生产力对土地需求是政府主导型兴起的直接动力。从宏观视角看, 这些观点有一定的道理。2009年以前, 政府主导型土地流转兴起, 源于城市扩张对农地资源需求。事实上, 城市生产力高速扩张撬开城市用地的供给缺口, 本来市场可以把农村用地及时转化为城市用地, 虽然市场配置速度慢、效率高, 但是体制偏爱土地的供给速度, 于是计划配置土地手段重新启用。为了确保18亿亩耕地的政策底线与城市土地需求, 中央政策陷入两难选择:一是城乡两大部门之间对土地都存在供给缺口;二是两大部门内部对土地供求存在非均衡缺口。前者表现两大部门之间农地转化为非农业用地存在缺口;后者主要表现为部门内部土地流转不畅诱致的供求失衡。这是城市部门土地财政扩张的物质基础, 也是政府主导型得以存在的前提。从微观基础看, 针对中国人多地少的国情, 对渴望过上小康生活的农户来说, 家庭走规模经营道路获得与外出打工同样的收入。一方面, 那些拥有农业比较优势的农户, 因自有土地的稀缺与狭小难以满足家庭规模经营, 为了过上小康生活, 此类农户希望利用农业比较优势承租土地, 走家庭适度规模经营;另一方面, 那些具有打工优势农户愿意流转部分或全部土地, 那些拥有经营劣势的农户, 在纯农业收入难以维持生计, 为了过上小康生活, 也乐意流转承包地, 但必须降低流转风险。但是二者农地内部流转数量不能满足需求量, 地方政府欢迎城市资本参与农地经营, 将挤占农村承租户发展适度规模之路。

有失公平的政府主导型难以获得农民支持。乡村干部发现, 借助新村建设征地, 农业规模流转土地可以名利双收, 各种形式的政府主导型开始在乡村蔓延。地方官员在大胆借鉴大都市流转经验的同时, 却忘记了本地城镇化、工业化对农村剩余劳动力需求与吸纳是土地流转的前提;忘记了异地城镇化、工业化才能导致本地民工就业、定居的候鸟现象;忘记了民工年轻时在城市部门就业, 在衰老时返乡务农的事实。在具体操作中, 政府主导型倾向于土地流转与权力、资本、科技的结合, 以带动现代农业发展, 其流转结局是“为城市资本找出路, 为黑色资本找身份, 为小农资本找蒸发”。这种充满对农村资本歧视、尤其是对小农资本歧视的配置模式, 难以获得小农支持。现在问题是, 政府主导型公平流转土地是否能赢得农民认同?虽然城市资本介入土地流转可以带来现代农业技术、提高投资效率, 促进农业发展;但是现代生产力的发展要求失地农户拥有的资源要与市场机会匹配, 否则强势资本的介入将意味着, 多数农民可能因起点不公平而难以获得均等竞拍机会。就此而言, 虽然政府主导型面临后发劣势, 但是城市资本与权力先天的依附关系将产生锁定效应, 又是一种先天优势。由于城乡生产力布局差异的改变与调整需要假以时日, 因而在短期内对农户主导型发展不利, 但是农户极强的模仿能力将最终引领农户主导型走家族式适度经营路径, 这对政府主导型长远发展不利。

(四) 中央政策嬗变引起流转模式锁定效应

任何模式的崛起皆是政策的产物, 有什么样的土地政策, 就有什么样的资源配置模式。三种模式中任何一种模式的兴起, 要么源于历史惯性, 要么源于自身优势产生的锁定效应。从历史长河看, 农户主导型是20世纪80年代的产物;集体主导型是90年代的产物;政府主导型是人民公社的产物。以政府主导型为例, 最早的政府主导型源于20世纪50年代的人民公社, 改革开放后的政府主导型始于20世纪80年代深圳特区。地方 (市县政府) 对国有土地流转 (地权流转) 大规模发生在20世纪90年代, 主要是盘活城市部门存量土地。进入21世纪, 农地流转因房地产繁荣而出现农地国有化高潮, 稍后的2009年无疑是土地流转格局的拐点, 政府主导型开始在城乡大规模流转农地。中央在此之后出台的7个“一号文件”开始产生政策的乘数效应, 导致土地流转规模急剧扩张的同时, 农户主导型流转模式迅速衰落。因此, 2009年不仅是政府主导型在城乡崛起的拐点, 而且是集体主导型得以复苏的起点, 更是农户主导型流转空间被挤压的时间点。对农业用地而言, 2009年前, 政府主导型几乎为零, 纵使出现, 也是以对农户的示范效应为主;2009年后, 地方借助政策与行政之力, 提出“没有1%的强制流转, 就没有99%的自愿流转”, 利用胡萝卜加大棒 (政策激励与物质诱导) 让小农交出土地。但是, 基于威逼利诱的地方政府主导型, 只要能坚持公允的流转价值, 未尝不是可行的流转模式, 由于这种模式在乡村的蔓延很少兼顾到每家每户家庭经济资源禀赋差异, 因而中央土地流转政策的核心是以尊重农民的自愿为主, 但是地方在执行中央政策时往往为我所用。以政府主导的农地国有化的市场为例。农地国有化专买专卖市场扭曲土地价格, 一方面, 土地专卖市场不仅是对失地农民的二次盘剥, 而且让民工家庭失去进城定居的“第一桶金”, 压制了农户主导型分享农地非农化带来的实惠, 造就了农村精英依附官僚和权贵资本的现实, 不利农业持续发展;另一方面, 加剧中央与地方的利益博弈, 使地方经济发展以外延性增长为主, 以牺牲环境、生态、健康为代价, 需要中央为此承担治理成本。因此, 农地流转利益相关者对农地流转政策的不同解读, 对不同模式产生的锁定效应不同。官员集体土地产权国有为名, 主张政府主导型应当推广;村级干部认为集体土地国有土地权限有别, 提出以集体主导型为主, 农民认为我使用的土地我做主, 坚持以农户主导型为主。虽然农户主导型相对衰落, 但是若假以足够时日, 这些政策利弊将日益显现, 土地政策调整可能有利于农户主导型。

四、反制政府主导型流转扩张的因素及影响

决定政府主导型未来发展方向的因素最终取决于有利与不利因素的合力。由于不利于政府主导型的因素, 可能是有利于集体主导型或农户主导型的因素, 也可能是中性变量。那些有利于政府主导型的变量, 对其他模式可能具有中性或不利的一面, 但这还取决于这些不利变量的演化。不仅取决于有利变量演化的时效性, 而且取决于不利变量演化的时效性;不仅取决于有利变量的权重、贡献率与衰变率, 而且取决于不利变量的权重、贡献率及衰变率。因此, 要分析“三种模式”的演化趋势, 不仅要分析那些有利变量对政府主导型产生的向心力, 而且要分析反制因素对它形成的离心力, 及其两种力量对政府主导型与土地流转格局的影响。

(一) 农户收入状况决定土地流转模式选择

政府主导型可持续性最终取决于城市工资拉力对民工家庭定居城镇化的贡献率, 由于民工家庭是农地流转的主体, 但民工是否流转土地取决于其家庭总收入能否承担起农户定居的城镇化或市民化。由于民工工资收入是家庭收入主要部分, 民工低工资收入决定民工家庭低收入, 因而难以启动民工家庭市民化。然而, 民工低工资收入源于非农就业的制度歧视, 这种歧视可能是制度造成的, 也可能是非制度因素造成的, 却属于民工福利工资的非国民待遇造成的, 即民工工资福利缺口, 这种缺口实质是城乡二元化的福利制度的一种外在表现, 主要表现为城市政府对民工及家庭公共服务、福利供给的不足。这种供给特征引起中国土地城镇化高于人口的城镇化格局, 而城市的高房价又在强化这种趋势。从理论上讲, 若民工家庭放弃农地使用权而获得的流转租金足够高, 最终使其弥补且能支撑起民工市民化的收入缺口, 从而促进民工长期放弃农地。或者是:若民工工作所在政府造成的民工经济福利缺口可以通过跨地区的土地流转利益补偿机制的实施, 如“人地挂钩”的利益补偿机制, 才能化解民工户籍所在地与工作所在地政府的利益矛盾。

现在问题是, 在远离城镇的乡村, 无论农地是自发流转还是被动征用, 民工放弃“两地” (宅基地与耕地) 利益补偿极低, 趋近于零。低流转租金无法弥补民工市民收入缺口, 难以使农户获得市民化的第一桶金, 其原因是当农地流转租金达不到农户预期时, 使民工家庭流转土地后的收入达到其家庭就业地城镇化的拐点, 在户籍所在地政府几乎完全占有民工家庭的土地流转权益的背景下, 民工工作所在地政府难以在农地流转中获得一杯羹, 因而土地跨区流转的利益补偿机制难以构建。因此, 一方面, 民工家庭有获得非农化流转收益的意愿, 却缺少农地非农化流转的制度载体;另一方面, 虽然纯农业农户有扩大经营规模的需要与能力, 民工却无法获得足够流转收入弥补市民化的支出缺口。因此, 民工家庭要么放弃高风险、低收益政府征地, 要么选择低风险、低收益的农户主导型, 要么选择准流转模式、要么选择自我经营模式。

从现实看, 农户收入水平及所处阶段将决定农户流转土地所处的阶段[10]。事实上, 若依照农户的收入水平与农地流转状况进行分类, 各地农户流转土地所处的阶段可分为四个时期:以农业收入为主的零流转阶段、农业收入与非农业收入并重的局部流转阶段、以非农业收入为主的流转阶段、以“非农业”纯收入为主的整体流转阶段。在工业化、城市化统筹发展的背景下, 在第一阶段, 处于这个阶段的农户有就业迁徙的意愿, 却没有就业、定居一体化的能力, 因而不存在土地流转的可能;在第二阶段, 农户有在乡村实现小康生活的能力, 却没有在城镇就业、定居一体化的条件, 因而农户有流转土地能力, 却不愿流转;第三阶段, 农户有流转到工作地定居的基本收入, 但没有“可行性能力”, 面对家庭生存的各种风险, 多数农户会选择农户主导型, 且以土地部分流转为主;第四阶段, 农户有流转土地能力与意愿以及定居迁徙的综合能力, 因非农就业风险依然存在, 在同等条件下, 农民偏好选择流转风险小的农户主导型或集体主导型。因此, 政府主导型要想加速流转, 只能以最优惠条件刺激流转, 才能取代农户主导型。基于民工家庭置产建房的集市化特征和中国土地城镇化快于人口城镇化的格局, 可以推测, 目前我国土地流转的整体状况是处于第二与第三阶段之间, 这一流转现状决定土地流转模式只能采用农户主导型, 而不可能采用政府主导型。就此而言, 政府主导型参与农地农用化流转是资源配置的畸形儿。

(二) 社会经济状况决定“三种模式”并存

社会经济发展阶段决定土地流转模式选择。中国社会经济发展的国情是, 一是中国人未富先老决定农户主导型将长期存在。随着中国加入老龄化社会, 及其城市人口红利消失, 这将加速农村长住人口的高龄化, 农村人口老龄化要求社会提供更多的社会福利, 在农村滞留的老年人需要到60岁才能享受国家确定的每人每月最低55元的基础养老金, 难以承担起养老重任。纵使加上农地流转租金收入约500元/年, 也难以摆脱国家贫困线, 这就需要劳动继续耕种优等地, 流转劣等地, 从而有利于农户主导型而不利于其他模式。目前在城镇打工的2.6亿青壮年农民工, 都享受不到城市的教育、医疗、社保、住房等服务, 此外, 虽然中国农业人口庞大, 城乡劳动力的相互流动不会终结, 但对于80年代以前的民工来说, “老而还乡”是主要选择, 因而他们选择农户主导型流转模式。二是处于重工业化阶段, 对劳动力转移拉力有限;中国城市兴衰诱发流转模式的变迁, 工业化的阶段也有类似性质。事实上, 不同的工业化阶段, 土地的需求也不同。轻工业化对土地需求弱, 对就业拉力强;重工业化对土地需求强, 对就业拉力弱。目前我国处于重工业化的中期, 这意味着城市发展的惯性让政府主导型得以延续。但是, 重工业化对城镇化、对农民非农就业的拉力不足, 继而对政府主导型拉力有限, 对高素质、高技能的劳动力偏好强, 对农村低素质劳动力吸纳弱。三是收入分配严重不公, 城乡收入差距拉大。最新的中国基尼系数显示, 中国现在是世界上收入差距最大的国家之一, 富人与穷人人口分布呈现金字塔形, 而财富分布呈倒金字塔形。这种财富分布人口结构决定了为城市资本服务的政府主导型难以大范围推广, 而为穷人服务的农户主导型因公平效应而有茁壮的生命力。四是城镇化即将见顶, 对土地需求拉力减弱。中国社科院2011年《宏观经济蓝皮书》预测在2013年前后中国将结束高速“城市化”, 由于我国土地城镇化快于人口的城镇化, 因而中央提出新型城镇化是对城市土地进行存量流转的城镇化, 而非以城镇土地增量配置的城镇化。因而, 这种趋势将遏制政府主导型在城郊的扩张。而且城市经济增速放缓, 产业升级与企业外迁将强化这一趋势, 因而有利于其他流转模式的发展。五是民工收入处于低水平陷阱, 难以推动民工家庭城镇化。从民工就业周期与城市商业周期的联动效应看, 民工回流周期也存在类似性质, 这种周期性的就业现状决定农户主导型是民工家庭的首选。总之, 中国社会经济发展现状决定“三种流转模式”并存。

(三) 农民对农户主导型的偏好日渐强化

农户对政府主导型弱偏好的原因是:一是地方政府难以复制大都市流转土地的“暴富效应”。由于大城市的政府征地带来的造富效应, 使多数乡村农民有“持地待沽”的暴富心态, 这种心态不仅遏制了政府主导型低成本扩张, 而且强化了农民对农户主导型的偏好。政府征地补偿并没有达到农户的预期, 没有“财富效应”, 却增加农民对政府主导型的逆反心态。二是社会保障残缺、就业培训的残缺致使多数失地农民陷入就业难、增收难的格局, 也失去原有的精神乐园, 使多数农户对政府主导型流转的态度, 从默许、怀疑向拒绝演化。三是政府主导型“重流转过程、轻流转责任”, 农民对其偏好急剧降低。为了城镇建设用地与农地之间的巨大“价差”, 地方政府大量违规违法征占农地, 导致全国出现4 000~5 000万失地农民。那些观望的农户对政府主导型望而却步。四是政府主导型有“示范效应”, 无“推广效应”。从规模经济优势看, 农户主导型初步实现了租赁式农业现代化模式与小农经营模式、流转模式的组合, 而且传承了传统农业精耕细作的传统;中国政府主导型造就的大农庄科技含量最高, 但效率最低, 集体主导型次之, 农户主导型坚持了“小的是美好的”。以色列的农业经营组织的变革与衰落说明, 集体主导型经营流转模式也并非是一成不变的最优模式。此外, 世界上农业发展成功的模式都以低成本的家庭农场配置经营土地为主, 我国农业人口大国的国情决定政府主导型具有“示范效应”, 不具备“推广效应”, 这是农户主导型盛行的社会基础。

(四) 政府主导型流转意愿难以实现

政府介入农地流转目的一个是流转寻租, 一个是以农业大规模经营发展现代农业, 可事与愿违。一是租金定价机制错位引起高流转费用。由于政府主导型面对的是非熟人社会, 它的流转租金要高于农户主导型, 因而在竞争中处于不利地位。二是地方财政对政府扶植的农业企业的补贴难以为继。为了推动规模经济, 对政府主导的企业进行各种奖励与价格补贴, 但受地方财政压力而无“持续效应”与“推广效应”。相反, 若对农户主导型进行技术补贴, 农户会做得更好。三是农产品弹性理论告诉人们, 农产品“增产不增收”是常态。若其他条件不变, 只要没有农业科技创新打破农业原有均衡, 任何流转与经营模式的优势皆难以为继, 农业规模经营的暂时优势将演化为劣势。四是农户主导型具有意识与行为合二为一的优势。根据群体意识与组织效率理论, 土地流转行为与社会主流意识兼容。农户主导型基本实现了流转、经营主体与小农意识的兼容, 其流转与经营成本最低, 其他模式虽然有规模经济优势, 土地生产率与农户主导型基本匹配, 但最难以整合利益相关者的行为与意识, 其运营成本高。人民公社演绎结果证明, 脱离生产力发展的流转模式, 最终难以逃脱公地悲剧。不难想象, 在农业现代化演进中, 二者的博弈, 政府主导型最终难以逃脱失败命运, 农户主导型将蚕食政府主导型运营的空间。五是中央对政府主导型治理将日趋强化。基于以18亿亩耕地 (2011年) 确保国家粮食安全的治国理念, 中央政府绝不会长期纵容官商围绕征地与农民搞“博弈”, 否则国家农产品危机必将愈演愈烈, 但是地方官员唯GDP至上、惟短期暴利至上的流转理念, 必将加速农业发展资源瓶颈;加速失地农民的生存危机;将给国家长治久安带来巨大的治理成本。因此, 对征地的短期化行为的治理日趋规范。从长期看, 尽管中央不会取缔政府主导模式, 其流转边界更加明确、有限;相反农户主导型能很好兼顾中央政策, 又有发展适度规模经营的意愿, 因而有较好的政策愿景。

五、农村集体土地流转未来演化格局

基于政府主导型流转特征可知, 集体土地使用权的集中是缩小城乡、工农收入分配差距的前提, 但是这取决于集体土地未来演化趋势与格局, 未来的土地配置是“三种模式”、“三分天下”的格局, 还是一种模式“一统天下”, 这不仅取决于二者面临有利与不利变量的演化趋势, 而且取决于两种变量形成的合力 (序变量) 。这种序变量不仅决定政府主导型的演化趋势, 而且决定农户主导型的演化趋势, 最终决定农村集体土地未来演化格局。由于集体主导型长期依附于政府主导型, 即前者是后者的演化载体和结果, 因而不必对其进行专门探究。这里, 仅对农户主导型与政府主导型进行分析, 以此预测集体土地演化格局。

(一) 有利变量的特征对不同模式的影响

如前所述, 政府主导型得以兴起可归纳为五个方面:内在流转机制、土地财政、城镇先发优势、流转政策、市场垄断。可以具体解释为, 权力依附机制因政治体制而生, 土地财政由财税改革而起, 流转政策因土地制度而定, 城镇先发优势因生产力布局而变, 土地专卖因利益博弈而改。又因为:政治体制属于根本性制度而难以巨变;财税制度、土地制度属于依附型变量, 具有长期稳定性;生产力布局属于不断优化的中性变量, 依附于政策变量;两种政策与土地机制属于因国家意志与利益格局而定, 具有短期突变性。因此政治体制、财税制度、土地制度变革具有历史惯性与稳定性, 难以短期发生突变, 属于稳定变量, 对政府主导型兴起在短期有强化作用, 对农户主导型有弱化功能。从长期看, 只要中央政府代表大多数人的利益, 将会站在弱势群体一方, 那么在城乡生产力布局、流转政策、流转机制构建上, 中央将采取有利于维护弱势人群的对策, 因而此类变量在长期可能对政府主导型有弱化功能, 在长期属于不利变量;属于农户主导型的长期有利变量。由于集体主导型流转可分为内生与外生两种模式, 此类因素对两种模式影响相反, 对内生集体主导型在长期有强化效应;对外生集体主导型有短期有强化效应。

(二) 不利变量的特征对不同模式影响

由于政府主导型面临不利因素可归结为6条:城乡工资收入趋同、城市化拉力放缓、政府主导型劣势、经济周期作用、农户流转意愿弱化、中央治理措施。城乡工资差异是土地流转的间接引力、长期趋于呈中性。城乡民工实际工资趋同, 短期内对政府主导型流转具有弱强化效应, 在长期趋势中为中性;对农户主导型恰好相反。由于中国城市化“见顶”还需时日与政府征地存在惯性, 因而城镇化拉力在短期的持续将增加土地需求, 对政府主导型有强化效应;城镇化在长期放缓将使就业拉力弱化, 使农地流转失去合力内核, 土地流转将回归农户主导型。规模经营模式在短期有规模收益递增优势, 但在长期面临同业竞争与成本劣势, 这将挤压政府主导型运行空间, 使农户主导型获得比较优势。从短期看, 农户流转意愿源于政府以往的公信力与服务力, 属于短期变量。政府参与土地流转负面影响大, 不利于政府主导型扩张;若政府公信力强化与利益补偿合理, 那么农户流转偏好会发生逆转。从长期看, 要视政府公信力与服务而定, 可从目前体制推测, 由于地方权威难以重构, 在长期不利政府主导型发展。农户主导型优于政府主导型, 属于有利变量。由于农户主导型远离权力中心, 难以诉求财政支持适度规模, 加之家庭经营优点与生产力同步变革的优势, 政府主导型处于长期劣势。从宏观经济周期波动及其所处阶段总体来看, 有利于农户主导型的发展, 不利于政府主导型的稳定, 属于有利于前者的长期变量。

(三) 农村集体土地流转演化的未来格局

以政府主导型为例。政府主导型短期缓慢扩张, 长期必将衰落。从5条有利因素分析, 前3条决定政府主导型发展未来, 后2条从属于前者。由于制度基因的惯性 (前者) 具有强化功能, 加上前三者共生效应, 若没有政策巨变, 有利因素在短期强合力拉动政府主导型扩张, 将挤压农户主导型的运行空间。从不利因素看, 由于前4条属于短期变量, 由社会生产力决定;后2条属于短期常量, 长期属于变量, 由意识形态决定。意识形态演化滞后性决定了有利因素在短期难以形成强势合力, 进而对政府主导型弱化反制。反制序变量与激励序变量的合力在短期内将推动政府主导型发展, 抑制农户主导型扩张。

从短期看, 有利于政府主导型的力量处于上升期, 不利因素处于萌芽状态, 在前者的合力超过后者的条件下, 政府主导型在短期还将处于与农户主导型僵持或有限的扩张状态。从长期看, 若其条件不变, 政府主导型因能量枯竭而必然衰落, 农户主导型因适度规模经营与现代农业机制完善而复兴。对集体主导型演化趋势分析。集体主导型演化趋势存在两种情况:一是外生的依附于政府主导型的流转模式, 将随政府主导型兴衰而演化, 因此, 在短期内有复苏趋势;但是在长期处于衰落。二是内生的集体主导型模式, 依附于农户主导型演化而来的具有适度规模经营的以家族或大家庭而发展起来的集体主导型模式, 将随着农户主导型纵深发展而兴起。目前内生集体主导型模式处于萌芽期。综合外生与内生模式的依附特征, 集体主导型在土地流转格局中处于复苏状态。由于土地流转在短期处于政府攻势与农户守势的状态, 因而集体主导型有坐得渔利而享有“三分天下”的可能。

从长期看, 有利于政府主导型成长的因素在衰落, 不利因素将形成强合力。但是两种合力形成序变量面临极大不确定性, 如以人为本、依法治国, 立党为公、执政为民、政治民主、社会法治化的全面落实, 最终将弱化政府主导型流转的内在机制;若国家以民为本以市场公平交易为核心, 那么政府主导型将处于衰落状态, 农户主导型将继续处于主导地位。由于全国各地在发展水平及文化上的差异, 城市对乡村辐射力的差异;小农资本、私人资本与权贵资本力量不同, 因而, 无论在长期还是短期, “三种模式”的演化格局可能存在显著的时空差异。土地流转格局另一种极端情况:土地流转在暴风骤雨中完成。在短期内, 一种可能结果是土地流转借鉴重庆模式或者重庆模式在全国推广。从现有资料分析, 重庆模式属于典型的地方级政府与权贵资本联合主宰农地流转路径, 以暴风骤雨式的政府运动完成政府圈地运动, 因而快速出现政府主导型“一统天下”的局面。重庆模式似乎证实政府主导型似乎战胜了农户主导型, 集体主导型在政府的庇护下替代了农户主导型获得发展。但是, 纵使这种模式在那里是成功的, 但这种依托大都市经济圈的土地流转模式, 对于广大远离大都市的乡村而言, 在多大程度上具有普适性, 还是一个未知数。据现有资料分析, 成渝地区土地流转取得短期成就, 不是政府的功劳, 而是大都市生产力发展造就的强势拉力, 拉动周边乡村的工业化、城镇化与农民就业的本地化。在其他地区, 农地流转并不具备这样的大都市辐射力, 因此, 现在畅谈推广成渝模式经验为时尚早。若政府主导型流转模式是好的, 若中央政府真要在农业部门强制推广成都模式 (成渝模式被叫停) , 那也要等到20世纪60、70年代婴儿潮出生的农业人口衰老时, 等他们彻底退出农业生产时才能执行, 这个时间恰好是约30年。当然, 时间长短取决于城乡收入差距与福利差距能否最终消除, 否则中央纵容其蔓延的社会之乱将为时不远。

土地流转另一种极端情况:土地流转在和风细雨中完成, 农户主导型在适度流转与适度规模经营中主导未来。假设地方政府与农户、集体一样, 属于没有任何特权的市场主体, 即政府主导型彻底退出土地寻租性流转, 那么, 现在处于主流地位的农户主导型对农地流转格局将产生何去何从的影响?以温州模式为例。从有限资料判断, 温州农地流转属于典型藏富于民的农户主导模式, 经历了时间考验的温州模式, 其成功的把现代与传统、小农业与小工业有机结合, 逐步走上城乡、工农互动的适度规模经营的农业现代化、乡村工业化、农民市民化的良性发展之路, 可是人们对其成败知之甚少。基于以上分析与河南的有限调研资料判断, 至少在工业并不发达的粮食主产区、农牧区, 我国农地 (广义) 非农化流转处于中后期, 只是全国各地情况因城市经济发展水平而存在差异;农业用地的流转, 其流转阶段在全国可能处于初级阶段, 这种流转阶段只能以农户主导型为主。对温州模式而言, 农户主导型完成。研究认为, 国家在土地流转中的职责是:农户主导型流转模式的魅力在于要给理想模式一点时间, 要给土地适度流转、适度规模经营一种制度保障。若地方官吏、农村“两委”能以公允的心态为“土地流转服务”, 不从土地流转中获取任何经济利益, 那么, 三种模式的流转绩效应该说政府主导型最高, 但是这种假设难以摆脱利益干扰;相反, 农户主导型流转速率、规模比政府主导型逊色, 但是其流转成本最小、经营绩效最高, 社会治理成本最小。简言之, 对土地流转未来格局的判断是:政府主导型短期扩张却难以替代长期衰落的趋势, 农户主导型短期停滞并不意味长期衰落, 集体主导型依附特征将随政府主导型一荣俱荣、一损俱损。没有各级政府对农户主导型的微观干预, 从演化的结果看, 农户主导的演化最终格局与政府主导型异途同归。

作者:于传岗

来源:西北农林科技大学学报(社会科学版)2013年05期


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